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化工园区工业废水处理PPP项目实施难点小议  

2016-11-11 08:05:51|  分类: PPP项目咨询 |  标签: |举报 |字号 订阅

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自《关于我国化工园区发展的指导意见》发布以来,我国重点化工园区或以石化为主导产业的工业园区已有500家左右。根据《国家发展改革委、财政部关于推进园区循环化改造的意见》要求,化工园区应加强污染集中治理设施建设及升级改造,培育专业化废弃物处理服务公司,实行园区污染集中治理。目前,大多数化工园区的工业废水处理设施通常由本级人民政府主导建设和运营。由于大多数园区仍处于需要大量资金投入建设的初期,政府往往陷入建设资金短缺、运营管理效率低下的困境,而国家正在大力推广的PPP模式将成为助力政府走出当前困境的有效举措。然而,工业废水处理项目要采用PPP还面临着诸多难题。具体来说主要表现在以下几个方面。

未建立健全收费机制

首先,大多数化工园区处于初级开发阶段,主管化工园区的政府职能部门的管控体系常常并不健全,相关部门之间难以形成有效合力推进园区工业废水处理费收费机制的建立。其次,驻园企业和政府各部门对于收费标准的不同意见也在不同程度上阻碍了收费机制的建立。另外,收费标准的建立程序较为复杂,操作周期较长,对化工园区后续其他工作在一定程度上产生较大影响,这也间接地阻碍了收费机制的建立。

处于中、后开发期的化工园区,虽然基本都建立了收费机制,但大多不健全。由于驻园企业与政府、政府各部门之间、各驻园企业之间对收费标准存在分歧,造成收费标准的有效期限较短且过期之后衔接脱节,工业废水处理费收缴不利,甚至导致经济纠纷。

工业废水水量不足或波动较大

处于初级阶段的化工园区入园企业较少,工业废水排放量较小,往往难以匹配工业废水处理设施的运行负荷,导致处理设施负荷率较低,甚至难以正常运转。同时,负荷率过低,还会造成单位总成本过高,有时甚至高于每吨工业废水收取的处理费,收不抵支造成财政补贴压力较大。

处于初级阶段的化工园区,企业入园时间的异步性和各自开始商业运行的不确定性,往往导致水量在不同时间段波动较大。在PPP项目的运营期,需要频繁调整政府补贴额度,这给政企双方的友好合作带来一定程度上的困扰。

在实施方案编制时,应尽可能将水量不足或波动较大的风险降到最小。例如,分阶段设置不同的基本水量,或就水量变化因素建立灵活的政府补贴调整机制。

化工园区的工业废水指标差异性较大

化工企业的特点导致即使是同一家企业排放的工业废水含量也会不同,例如,炼油化工排放的工业废水就分为含油废水、含硫废水、含碱废水等。不同含量要求不同的污水处理工艺,这就造成工艺复杂性,甚至需要多套工业废水处理设施共同配合,才能完成处理任务。而在PPP项目的运作中,为了体现规模效应、降成本、提效率,还需要将不同的处理配套设施打捆运作,这也增加了PPP项目实施的难度。

合同边界条件发生变化

多数工业废水处理设施分期建设,建设时间不短,这往往造成PPP项目在运营期内边界条件发生重大变化,需要对未来建设的工业废水处理设施在边界条件、费用、政府和社会资本双方的权责等方面进行明确和约定。

实际建设和专项规划错位,造成配套设施冗余或功能不完善,工业废水处理设施建设过程中,由于国家政策的变迁和实际情况的复杂性,出现建设部分偏离专项规划,造成配套设施冗余或功能不完善。不能尽其能,废弃不舍,重建无钱。在PPP项目实施过程中,需要充分整合工业废水处理设施,尽可能集中调度,统一管理。

驻园企业对政府的决策往往可以产生较大影响,在前期的政策环境条件下,政府通常通过允诺一些便利条件,吸引入园企业驻园。这些入园企业多为一些特大、大型央企或国企,对政府的决策能够形成一定的影响力。在PPP项目合同执行过程中,社会投资人往往很难和部分入园企业平等对话,无法实现自身合理利益诉求,不利于政企长期有效合作。

化工园区工业废水处理PPP项目中,政府和社会资本双方能否长期、有效、友好、平等合作,取决于上述实施难题能否有效解决。

笔者认为,要化解这些难题,就需要从源头上为政企双方后续的顺利合作铺平道路,在实施方案编制过程中,应该立足实际,充分考虑政策、相关方、布局规划、进度计划、工艺技术等诸多相关因素,充分调动和整合资源,厘清项目边界,明确权责关系,科学合理设计交易结构,充分识别和合理分配风险,充分发挥相关方职能和专长,并确保政企双方在坚持“三公”原则的前提下,遵守市场法则,务实契约精神,“人”尽其用、“物”尽其能,实现长期友好的合作共赢。

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