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PPP项目火爆引发启动二级市场构想 社会资本这回有盼头了?  

2016-08-20 19:10:43|  分类: PPP项目咨询 |  标签: |举报 |字号 订阅

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图片来源:网络

基于政府和社会资本合作为基调的PPP模式今年迎来项目爆发期,而近日“PPP项目可以进入二级市场”的消息更引来业内万人瞩目,如一石激起千层浪。

“上海联合产权交易所(下称上海联交所)正计划在财政部PPP中心的指导下,搭建PPP项目交易流转平台。”2016年8月16日上海联交所党委书记、总裁钱璡在第二届PPP融资论坛上透露。

这就意味着PPP项目有望进入二级市场进行权益转让,此言一出引来PPP领域专家和实践者的高度关注,一时间针众说纷纭,赞成者有之,反对者亦有之。不过,PPP项目交易流转平台尚处构想阶段,具体如何运作还有待明确。

赞成者:对社会资本投资方来讲是一个重大利好

据《21世纪经济报道》报道,钱璡认为,PPP项目全周期时间跨度较长,一般都在20年以上,在执行合同期间会经历各种因素的变化,客观上需要在不同发展阶段有不同类型的参与方。而政府与社会资本的合作模式有很强的金融属性,而金融资本天然就有流动的需求。

北京中建政研集团董事长梁舰是PPP项目进入二级市场的拥趸者,他认为如果二级市场开放的话,对于社会资本投资方来讲是一个重大的利好,包括金融机构,此举能够极大的激活PPP市场,同时对于整个后续项目的资金盘活、发行项目债、资产证券化等等,这些工具的使用上讲应该是一个非常大的利好。

他认为,项目如果能够比较容易的交易流转,无疑会极大的增加PPP项目对社会资本特别是民间资本的吸引力。目前社会资本参与PPP项目的主要顾虑之一就是项目合作期限长,退出机制不明确,一旦投资于PPP项目,难以在合作期间退出转型改做其他行业。能够交易就提供了一个退出路径,而且能够在一个高效的市场上交易,交易成本会降低。因此,上海联交所此次有益尝试非常值得期待。

近两年PPP项目如雨后春笋般蓬勃生长,截至2016年6月底,全国落地项目已经有619个,项目总投资额1万亿元,据财政部网站消息,截至7月25日,第三批PPP示范项目共收到各地申报项目1070个,项目计划总投资约2.2万亿元。

PPP发展迅猛,在实际操作过程中遇到的问题也越来越多,业内更加迫切地需要一部完整统一的法律来解决问题。

此前国家发改委、财政部曾分别提出了“特许经营立法”和“PPP立法”。但在业内看来,发改委和财政部的侧重点不同,两法中许多内容重复交叉,还有不少意见相左,在实际操作中尚不达成共识。

7月7日,李克强总理在国务院常务会议上一锤定音,决定将PPP领域的立法“两法合一”,将由国务院法制办统一主导,国家发改委和财政部则由原来的立法主导方转变为参与方。然而PPP统一立法的出台尚需时日。 

此次,财政部在统一立法还没有出台的情况下主导出台的PPP项目走进二级市场,被业内人士认为是带有明显的部门业务色彩。

“PPP项目二次融资是整个PPP业务市场可持续发展的重要一环,从这个意义上说,PPP项目进入二级市场是一大进步。但是,如何设计金融产品,防控风险,保障各方利益等等,也需要进一步研究”,中国国际工程咨询公司研究中心副主任武威审慎的发表了自己的意见,在PPP项目缺乏统一法律指导的背景下实施PPP走进二级市场,“需要具体的产品设计,当然,也有可能形成对安全性的倒逼机制” 。

反对者:如果把投融资创新视为PPP的核心,这就偏了

“引入PPP主要是两个目的:一是吸引社会资本特别是民间资本进入基础设施和公用事业等领域,增加公共产品供给,减少公共财政压力;更为重要的是要发挥企业的专业、技术和管理优势,提高公共产品供给的质量和效率。引入资本投入确实很重要,但它不是PPP的全部;如果把投融资创新视为PPP的核心,这就偏了。”清华大学PPP研究中心副主任杨永恒对PPP进入二级市场持保留意见。

杨永恒认为,PPP不排斥投融资模式的创新,但如果PPP过度资产化、证券化,实际上有可能助长PPP项目中的短期行为和炒作风气。PPP的本意是希望企业长期、稳定参与公共产品和服务的提供和运营。在当前“轻实重虚”、炒作成风、赚快钱的环境中,如果允许PPP项目进入二级市场,很多社会资本可能会更看重PPP项目的资本属性,用资本市场的手段和方式来包装和炒作PPP项目,实际上助长了PPP的短期行为。

此外,杨永恒指出,从运营的角度来讲,频繁更换社会资本方,会恶化PPP项目中的信息不对称性,复杂化本来就很复杂的委托代理关系,增加公共产品和服务供给的成本和风险,这些成本和风险最终都要由政府和公众来承担,这也违背了PPP项目“风险共担”的精神。

杨永恒认为,一切不以长期运营为目的PPP项目都是瞎折腾;PPP呼吁有公益情怀、实干精神的企业家;PPP虽不排斥资本运作,但请资本炒作远离PPP。

中国城投网首席经济学家、江苏现代咨询董事长丁伯康博士也不看好PPP进入二级市场。

丁伯康分析称:一、现有的各类产权和股权交易平台,可为PPP项目退出提供众多的交易平台和帮助。中国的产权交易市场经过近三十年的发展,目前已有省、市、县级各类产权交易机构近300家。国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)文中也提出,政府方要“依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”这为PPP项目参与方的正常退出,提出了明确的方向。因此未来PPP项目会更多的依托地方各类产权和股权交易平台进行交易,如果像现在各地产权交易市场一样能够正常运行,已属不易。这是很难形成PPP二级市场热的因素之一。

二、PPP二级市场越火,说明PPP项目公司原股东的变动性越大,原项目合作方的退出、转让行为越频繁,而这绝对不是地方政府想要看到的。一般性的PPP项目公司股权转让和退出,从地方政府角度看,不利于项目合作全周期的利益安排,也是不太倡导和鼓励的。

三、交易的标的单一,但是交易过程牵涉问题多。PPP二级市场是为PPP项目公司的产权、股权或者特许经营权的转让和继承提供交易服务的自由对接平台。而由于当前PPP操作中存在的如政府预算、税收安排、融资支持、价格体系等配套政策不完善,以及对于社会资本方退出机制的安排上,仅仅偏重于非正常状态下的临时措施而非灵活退出,因此在预先的PPP合同条款上无论出于PPP项目的特殊性,还是未来项目的持续运营要求,都难以对PPP项目的交易行为作出灵活的安排,以方便成交。或者因为涉及股权转让或者社会资本方发生变更时,一般都需要得到政府方审批同意,这些都为PPP项目的正常转让和股权的灵活处置带来了困难。

此外丁伯康认为,从政府方来讲,采用PPP模式是希望通过引入市场机制与社会资本合作,获得政府项目经济效益和社会效益的综合效益最大化。如政府方简单的将PPP项目公司的股权转让等同于一般的股权转让,那么一定很难保障公共产品和公共服务的提供。反之,如果政府希望通过价格和服务等全方位的条件进行抉择,优选PPP项目的受让方,那么它最需要的是经过一套完整的采购过程而非采取单一的市场交易行为来完成。

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