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tianyawangzhe1985的博客

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PPP操作的重点问题及国际经验  

2017-03-23 09:00:23|  分类: PPP项目咨询 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一、PPP的概念

  十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营,让市场在资源配置中发挥决定性作用。”

  随后国务院正式颁发规范地方政府性债务管理的43号文——国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)推广使用政府与社会资本合作模式(即PPP):“鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”

  对于PPP国际上并没有统一的定义与界定,一般是指政府与社会资本为提供公共产品与服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享与风险分担为特征。通过引入市场竞争及激励与约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP的核心在于政府和社会资本进行合作,在基础设施及公共服务领域降低政府成本,发挥社会资本的优势,实现公共利益最大化。

  新预算法正式实施后,一方面是年均10万亿级别的基建投资需求,另一方面是原有政府投融资模式走向尽头,由于地方政府在2015年的债务扩张受限制,支出空间有限,且发改委、财政部联合各部委在2014年年末以来积极推出PPP有关文件,这给政府与社会资本合作(PPP)机制极大的发展空间。而地方政府财政刺激存在资金压力,在不走“老路”的情况下,对PPP模式带动的基建与公用事业投资具有迫切需求。因此,中央及地方纷纷将PPP作为未来投资工作的重点之一。

  二、PPP的类型与合作模式

  如果按照经营回报的特点,可以将PPP项目分为三种类型:经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目。

  经营性项目指的是项目本身就能够带来盈利,例如污水处理厂、自来水净化厂等项目,这是近期政策所推动的重点。《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)第三条第(二)款规定:“对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营”。

  准经营性项目指的是盈利能力一般或需要政府补贴才能实现盈利的项目,例如轨道交通、城市地下管廊建设等。《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)第三条第(二)款规定:“对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件”。

  非经营性项目是本身的收入回报非常有限、需要政府以补贴或其他形式资源补偿的项目,如铁路运输、绿化。《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)第三条第(二)款规定:“对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设-拥有-运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益”。

  如果从投资的空间来看,PPP规模要做大,从经营性项目(环保、水务等)逐步向准经营性项目(城轨建设等)和非经营性项目过渡可能是一个大的趋势。

  以示范性项目来看,财政部发布的首批30个示范项目中,环保方面占了15个,轨道交通占了6个。环保和轨道交通项目占比如此高,原因在于这类项目大多属于经营性项目,收益能力较好,项目本身的收益就可以覆盖建设成本,在PPP扩大运营范围的初期,这类项目相对更为稳健,对社会资本吸引力也更大。

  根据社会参与程度的高低,PPP的合作模式有十多种,如委托运营(O&;M)、建设-运营-移交(BOT)、改建、运营、移交(ROT)、私有化(PRI)等。简而言之,这十多种可以归为三类,即社会资本参与最少的“外包类”,社会资本中度参与的“特许经营类”和基本完全参与的“私有化类”。

  三、PPP的发展现状与展望

  政府和市场博弈下的PPP投资的扩张不会像“四万亿”期间那样一帆风顺,这前几年PPP发展低于预期的主要原因在于:首先,政府信用和契约精神的缺失可能导致合作低于预期。PPP项目往往有初始投资大、回收周期长的特点,而政府受契约约束力较小,且换届效应明显,因此实际合作效果往往低于预期。

  其次,项目选择上有逆向选择风险,政府关注规模,企业关注收益。PPP合作双方的诉求点并不相同,政府方是规模优先,更关注项目实施后对经济、财政和就业的影响,市场方则更关注项目的投资收益。因此,项目清单中的基建、公用事业类项目往往存在规模大、周期长的特点,甚至是微利或不盈利的鸡肋项目。在这种背景下,能够满足投融资需求的企业本来就有限,收益不足又进一步阻碍了企业与银行的投资参与积极性。这也是过去几年,PPP合作项目进展缓慢的最主要的原因。

  再次,政府部门存在多头领导,发改委与财政部在操作细节上有分歧。关于PPP的管理与实施,2014年以来,发改委和财政部相继颁布了《指导意见》和《操作指南》,从指导思想和目的上看,两部门基本保持一致。但在具体操作细节上仍有分歧:一是发改委主要关注融资创新、转变政府职能,而化解平台债务风险则是财政部的重要关注点。这可能导致实际项目选择存在偏差。监管机制存在多头管理现象。发改委要求各省市发改委建立数据库,逐月评估上报,而财政部制定其下属PPP中心监督PPP项目实施。双头监管可能使社会资本无所适从,降低其参与意愿。

  尽管如此,当前低迷的经济环境和包括价格改革在内的一系列市场化改革政策的陆续落地、财政的跨年度平衡和政府职能的转变将倒逼PPP项目的快速开展。为了避免经济的“一路下行”对财政收入、就业乃至改革进程产生负面冲击,预计政策将保持积极态势。一方面通过宽货币降低社会融资成本,另一方面,财政定向发力,稳投资稳增长。换而言之,2016基建对冲地产的故事仍将延续。

  四、PPP操作的重点问题

  PPP项目由于牵涉主体众多,涉及环节复杂,且具有无法将个案复制的特点,定制化、个性化是操作PPP项目的必然要求,但从共性上看,PPP操作过程的重点问题可以归纳以下几点:

  一是PPP模式的法律文本体系是否完备是PPP项目取得成功的保障。PPP模式的法律文本体系主要包括以下几大类:一是基础交易合同体系,侧重于解决商业层面事宜,主要分为项目建设相关合同、项目运营管理相关合同、供应合同及产品销售合同三大类。二是融资合同体系,侧重于安排资金、资本层面事宜;三是协调机制,侧重于相关重要事项中的权益配置及程序性事宜,从法律性质上区分主要包括特许经营权、渠道许可以及经济性优惠政策三类。

  二是综合评价PPP项目的交易成本是运作PPP项目的前提。PPP项目往往交易结构复杂、实施周期较长,在项目前期准备及实施过程中都会耗费大量的人力、财力等资源,交易成本不容忽视。目前,国际上流行的评价方法是物有所值论证(VFM,valueformoney),具体评价过程包括定性评价、定量评价以及补充评价,评价结果主要包括以PPP模式实施的成本较政府以传统的方式实施是否更经济,在各个备选PPP实施方案中哪个是成本最低的。目前,我国在PPP项目的筛选与评价上,更多的还是依赖于定性的分析判断,缺少类似的定量或系统性分析评价。

  三是基于收益保障与风险的最优分配原则来设计PPP项目是其运作成功与否的关键所在。对于社会投资人而言,首先要保证项目的财务可持续性,为此,需要对项目现金流进行预测和测算分析,以判断项目自身的收入能否覆盖所有的支出并实现基本的回报要求。否则就需要政府补贴或捆绑其他权益的方式使得项目现金流达到预期水平。其次,需要按照“最优风险分配原则”对项目风险在各相关主体之间进行分配,最理想的结果就是项目公司能获得相对可预期的稳定现金流。所谓最优风险分配原则,是指由最有能力控制该风险的一方承担该风险,同时确保该方享有与所担风险相对等的收益。合理的风险分担,对于专业的社会投资人而言,其实就是一套行之有效的激励机制,通过发挥其专业优势对风险进行有效管控,从而获得与风险水平相匹配的收益。

  五、PPP的国际经验

  关于PPP的潜力估算,市场上已经有较为一致的预期。目前的核心在于,在中国目前特殊的经济背景下,究竟哪一类PPP项目更容易实施成功。我们可以参考国际成功实施PPP项目的经验。根据USAID的统计报告,其分类梳理了2001年至2014年美国参与实施的1400余个PPP项目样本,占当期美国全部PPP项目的90%。

  从国际经验上,成功实施的PPP项目具有以下特点:

  一是项目的顺周期特征较为明显,多数由企业主导,中国的PPP更多是政府主导,逆周期的特性相对较强。这主要是因为美国的PPP项目市场化程度较高,主要由企业主导推动,本质上就是企业的一项投资活动,经济环境较好的年份,项目推动相应较多。

  二是7年以下的中短期合同更受青睐,占比超过80%。从PPP项目的实施年限上看,80%以上的项目都集中在7年以下,2-4年项目最多,占比超过60%。从市场化的角度看,实施周期过长的项目,风险也相对较大,不仅有市场需求本身的风险,也有政府和其他不可抗力的风险。

  三是项目主要投资经济增长、卫生、农业、环保等相关领域。分领域看,70%以上的项目都投向了经济增长、卫生、农业食品和环境相关领域,其中占比最大的经济增长领域以路桥、交通和城市基础设施建设为主。这说明从全球范围看,PPP项目的首选都是初始投资大、回收周期相对确定的基建项目。

  四是项目杠杆率一般为4倍左右。一般而言,项目实施年限较短,风险越低,项目杠杆率可以相应有所提高。由于60%以上的投资项目都是2-4年,以此计算,项目的平均杠杆率约为4倍左右,即资本金比重在25%左右。横向比较来看,PPP杠杆率要略高于普通基建项目,除地产外的一般投资项目资本金比例都在30%以上,即杠杆率低于3.3倍。这主要是由于民间资本与政府共同成立的项目公司(spv)资质相对较好,可以采用更高的杠杆进行投资。分行业来看,经济增长(基建)类项目杠杆率最高,一般可以达到4.9倍,卫生、环保等行业杠杆率也在3倍以上。整体上看,政府和社会资本合作(PPP)方式能够起到为企业增信、提高杠杆的效果。

  六、信托公司参与PPP模式

  对于信托公司而言,信政合作业务是信托公司三大主业之一,PPP作为未来信政合作业务的发展方向之一,具有巨大的发展空间。信托公司参与PPP模式从操作手段而言,大致可分为以下几种:

  直接股权投资PPP项目公司。信托公司与社会资本方共同股权投资项目公司,成为项目公司的股东,共同参与PPP项目的竞标方案设计及政府谈判。这种模式的退出方式主要采取项目公司分红、减资取得投资回报、社会资本方到期回购退出等。这种模式的特点有:期限长、收益低,可能需要撮合银行、保险等低成本长期资金;具有股权投资风险,对信托公司的风险识别及与政府谈判能力要求高;一般需要与第三方(建设单位)合作。

  为PPP项目公司提供项目融资。信托公司向PPP项目提供项目融资,成为项目公司的债权人。这种模式的特点:政府不再提供担保,考察项目现金流、项目期限和还款安排与现金流的匹配性。这种模式的退出方式:PPP项目公司以项目运营收入、政府补贴收入、结构化融资(包括项目资产证券化、项目收益票据、项目收益债券等)所得收入作为主要还款来源还本付息。

  为社会资本方提供融资。信托公司向社会资本方提供融资,社会资本方以融资资金注入项目公司用于PPP项目建设和运营,项目公司以其持有的资产为社会资本方的债务提供担保。这种模式的退出方式:社会资本方以其从项目公司获得的收入作为主要还款来源还本付息。这种模式的特点有:一是需重点关注项目运营风险——考察项目运营收入;二是需重点关注社会资本方信用风险——考察社会资本方的履约能力。

  参与产业基金或政府引导基金。信托公司认购产业基金份额或者政府引导基金份额,产业基金/政府引导基金参与PPP项目。这种模式的退出方式是:基金分配收益、社会资本方回购信托公司持有的基金份额等方式。这种模式的特点为:收益来源于基金收益分配或基金份额回购:基金合同是该类项目的核心。需重点关注基金合同中关于项目筛选标准、投资决策、投资方式、风险控制、退出方式、收益分配等约定内容。

  担任PPP项目资产证券化受托人。享有政府授予的特许经营权的项目公司将其持有的原始资产(包括但不限于收费权等)信托给信托公司,由信托公司作为受托人发行代表对原始资产享有权利的信托受益凭证,实现原始资产的证券化。这种模式的退出方式是:基金分配收益、社会资本方回购信托公司持有的基金份额等方式。这种模式的特点:资产证券化项目要求基础资产有稳定的现金流,适合PPP项目进入成熟运营期后操作。信托公司为事务管理类信托受托人,收取约定的受托管理费。

  (作者系国投泰康信托投资管理部总经理)

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